国家发改委加快打造轨道上的京津冀

当前，我国经济和人口向大城市和城市群聚集的趋势比较明显，形成了推动高质量发展的区域增长极。随着新型城镇化深入推进，我国城市群铁路运输需求也呈现快速增长趋势。2015年至2018年我国铁路客运量年均增长10%，是运量增速最快的方式之一。同期，主要城市群的群内铁路客流量增速更高，达到了年均增长12.95%，高于全国铁路客运量增速约3个百分点。加快轨道上的城市群建设，是适应快速增长的居民出行的要求，也是提高城市群资源配置效率、增强发展动力的长期需要。在当前，加快建设轨道上的城市群，也是做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要举措。

一、打造轨道上的京津冀，对深入推进京津冀协同发展、高质量发展具有重要作用。

城市群成为我国承载发展要素的主要空间，群内的城市地域相邻、产业关联、文化相近，交通运输为城市群产业密切合作、社会频繁交流提供了有效的支撑，成为城市群发展的先行领域。习近平总书记非常重视、深刻指出交通在城市群发展中的重要作用。2014年初在北京考察工作时指出：“交通一体化是京津冀协同发展的骨骼系统，这个系统立起来了，协同发展的基础和条件就立起来了”“要把交通一体化作为推进京津冀协同发展的先行领域，科学规划并建设现代化、智能化的交通网络体系”。落实习近平总书记指示精神，相关政府部门大力推动城市群交通一体化建设，引导城市群更高质量发展。2019年和2020年国家发展改革委等部门陆续印发《京津冀协同发展交通一体化规划》《粤港澳大湾区基础设施互联互通规划》《长江三角洲交通运输更高质量一体化发展规划》。

京津冀地区以占全国2.2%的面积，养育了全国约8%的人口、生产了约占全国9%的经济总量。我国城际高速铁路、智能高铁都发轫于京津冀城市群，2008年京津城际铁路开通运营并拉开了我国高速铁路时代的序幕，2019年12月30日我国首条时速350公里的智能高铁-京张高铁正式开通运营。轨道作为交通运输网络的骨干，有力推动了京津冀区域交通一体化。城市群轨道可以促进城市群各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率。打造轨道上的京津冀，使得异地居住工作、当日通勤往返的现象并不鲜见。2018年京津城际铁路旅客发送量3052万人次，也就是日均将近10万人次往返于京津沿线城市。便捷、高效、安全、大容量、低成本、互联互通的轨道，是发挥城市群和中心城市综合带动作用，形成增长动力源的重要力量，对企业而言，可以破除空间阻隔选择人才;对居民而言，可以在更大空间范围择业就业。

二、以问题导向和目标导向，迫切需要加快京津冀城市群轨道交通建设

铁路对京津冀协同发展起到了重要支撑作用，但是我们也要看到，与城市群的需求相比京津冀城市群铁路发展还存在很多不平衡不充分的问题。比如，城际铁路覆盖面不足，京津冀地区大部分规划的城际铁路项目虽然已经实施，但投入运营的还不多，城市群的一些主要城市之间有普速铁路但缺少城际铁路联系。也是因为城市群城际铁路建设滞后，服务于通道功能的干线铁路兼顾了大量群内城际功能，造成了铁路功能定位与实际发挥作用的错位。此外，都市圈市域(郊)铁路建设严重滞后，虽然近年来陆续也利用几条既有铁路进行适应性改造开通了的市域(郊)列车，但是总体上京津冀的都市圈市域(郊)铁路发展与产业和空间匹配差，基本处于起步阶段。干线铁路、城市群城际铁路、都市圈市域(郊)铁路、城市轨道交通等多层级铁路(轨道)一体化衔接水平不高、融合化发展不足，运输服务质量亟待提高。

建设京津冀城市群轨道的投资是有效投资，有着潜力巨大的运输需求支撑。当前城市群的一个重要交通特征就是城市群内部的资源流动规模高于城市群之间的客货运量。2018年京津冀城市群内的铁路客流是京津冀城市群与其他主要城市群铁路客流的2.72倍;2015年至2018年，京津冀城市群的群内铁路客运量年均增长7.4%，高于京津冀与其他主要城市群之间客流量增速2个百分点。以城际铁路和都市圈市域(郊)铁路为重点，建设京津冀城市群轨道交通网，是一个既惠当前又利长远、既满足运输需要又促进经济社会发展的事情：铁路建设期的用工需求和运营期的扩大就业空间可以促进稳就业，运输自身也是保产业链供应链稳定的重要环节。一条铁路可以拉来一个城市、一张轨道网可以引导一个城市群。建设轨道上的京津冀，发展铁路是途径，目的在于引导城市和城市群集聚产业和人口，形成区域增长动力源。

三、加快发展京津冀城市群城际铁路和市域(郊)铁路，以轨道发展支撑中心城市和城市群综合带动作用的发挥

一是确立轨道交通引导城市群空间形态的发展思路。依托轨道交通的骨干运输能力和核心通道资源优势，推动城市群产业集聚区和功能服务区围绕轨道交通站点建设。在规划指导下，设计好城市群内铁路项目的线路走向和站点布局。干线铁路、城市群城际铁路、都市圈市域(郊)铁路和市区城市轨道交通四网一体发展、融合发展，更高质量引导城市群和都市圈空间形态。轨道交通引导下的城市群空间形态的优化调整，也将创造引领运输新需求，提高铁路项目的财务可持续能力。

二是加快建设京津冀城市群城际铁路网。京津冀城市群城际铁路尚未建设成网，相比长三角、珠三角，京津冀城市群的干线铁路兼顾了许多城际铁路功能。2018年，京津冀城市群内的客流中，动车组承担比例只有54%，长三角和粤港澳则超过了80%。实施好在建项目，推进好规划项目，谋划好研究项目，加快京津冀城市群城际铁路成网。投融资是推进城际铁路建设的重要因素，国家层面出台了相关政策措施，为城际铁路建设提供引导和支持。投资建设中创新投融资方式，建立投资责任利益分担机制，激发主体积极性和创造力。

三是规划建设好具有同城化通勤功能的都市圈市域(郊)铁路。都市圈市域(郊)铁路是京津冀地区轨道交通发展的明显短板。京津冀地区建设都市圈市域(郊)铁路有基础，2008年就创新性地通过路地合作建设了北京城区至郊区的S2线，开启了21世纪我国市域(郊)铁路发展的先河。京津冀建设都市圈市域(郊)铁路有条件，密集的铁路网为利用既有铁路进行适应性改造成为市域(郊)铁路提供了可能。当然，在都市圈重要通勤走廊，如果缺失或者既有铁路走向、站点布局等不能满足通勤功能，也要适当新建市域(郊)铁路，以更好的提供同城化通勤服务，引导现代化都市圈建设。

四是多层次轨道网的一体化、融合化发展。干线铁路服务于城市群对外交通，城际铁路主要承担城市群商务等出行，市域(郊)铁路和城市轨道交通承担着都市圈和中心城区的通勤运输，多层次轨道交通聚集于京津冀城市群的大城市，甚至共享运输廊道。在资源共享前提下，发挥各层级轨道技术优势，满足不同空间圈层的多层次差异性出行需求。要统筹干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路和城市轨道交通“四网”一体衔接和融合发展，特别要注重规划整合，网络、通道资源整合，以枢纽无缝衔接、服务一体运营为重点，有条件的实现互联互通，提供更高质量的出行服务。

五是创新发展，吸引支持社会资本等进入。社会资本参与京津冀重大基础设施建设建设的潜力和空间很大。京津冀城际铁路在启动初期也积极探索引入社会资本。近日，国家发展改革委等12个部门联合出台了《关于支持民营企业参与交通基础设施建设发展的实施意见》，进一步明确支持和鼓励民营企业参与重大铁路项目建设以及铁路客货站场经营开发，在破除市场准入隐性壁垒优化营商环境，保障民营企业平等享有资金等资源要素支持，构建民营企业合理盈利的参与机制、降低制度性交易成本等方面出台政策措施，进一步激发民营企业活力和创造力、加快推进交通基础设施高质量发展。此外，京津冀轨道建设要继续创新跨行政区域合作方式。(作者：李连成)

责任编辑：慕贝婵