打造轨道上的京津冀

2014年，习近平总书记在北京市考察工作时提出京津冀协同发展战略，强调“把交通一体化作为推进京津冀协同发展的先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络”。《京津冀协同发展规划纲要》(以下简称 《纲要》)提出要将京津冀打造成为以首都为核心的世界级城市群，国家发展和改革委员会联合交通运输部发布的《京津冀协同发展交通一体化规划》提出要打造“轨道上的京津冀”，将轨道交通作为京津冀交通一体化发展的核心和重中之重。

一、轨道交通支撑世界级城市群发展

1.建设“轨道上的京津冀”是由区域人口密度决定的

纵观世界各城市的交通模式，城市密度和交通模式之间具有极大的关联性。人口密度较低的美、加、澳等低密度国家的城市小汽车为主要的交通方式;人口密度适中的欧洲城市主要采用轨道交通、私人小汽车和小型公交等混合交通方式;人口密度较高的亚洲城市则大多采用轨道交通为主要的交通方式。

从世界级城市群交通发展经验看，大运量、快速的轨道交通时支撑人口稠密地区便捷、高效出行的关键。例如日本东海道城市群，城际客运主要以轨道交通承载。

日本东海道城市群客运结构

以大城市为核心的都市圈和城市群讲是中国城市化下半场的主旋律，是未来城市空间的主要形态，是中国未来发展的引擎，是国际竞争的关键。京津冀三地在有限的空间之内承载了巨大的人口和经济量，只有“轨道上的京津冀”，才能承载频繁的人际交流和活跃的经济活动，支撑世界级城市群高强度、高频度的出行需求。

2.建设“轨道上的京津冀”是治理大城市病的关键

大城市人多车多，交通拥堵成为“大城市病”的典型特征。历史上，国际大城市如上世纪四五十年代的纽约，六十年代的伦敦，七十年代的东京，八十年代的香港等，大多经历严重且混乱的交通拥堵。目前，北京市域面积1.64万平方公里，人口2153.6万人，机动车636.5万辆，城市交通呈常态化拥堵态势。

对比上世纪60年代的东京(东京都市圈，面积16793平方公里)，人口2000万人，车辆不足300万辆，道路亦拥堵严重。同时，早晚高峰时段轨道列车也异常拥挤，被称为“通勤地狱”、“杀人电车”，满载率经常达到300%左右(日本标准，换算成我国标准约为167%，相当于每平方米站立10个人)。但如今，东京人口3760万人，机动车达1500万辆，而交通拥堵却有所缓解，这其中转变交通发展方式起到了关键作用。

首先是东京轨道交通取得了大发展。东京都市圈的轨道交通系统由地铁、国铁、私铁等构成，其中地铁运营里程只有300公里左右，主要服务城市中心区;由国铁和私铁组成的市郊铁路系统运营里程达2013公里。经过几十年持续建设与改造，东京都市圈轨道客运量由50年前的1000万人次/天增加到当前近4000万人次/天，相当于北京目前轨道交通日客运量的4倍，其中国铁和私铁组成的市郊铁路所占比例超过70%，这是支撑了东京都市圈人口激增而交通却得以改善的重要因素。

东京都市圈轨道交通里程累积

东京都市圈市郊铁路与地铁客运量发展变化

其次，是小汽车得到有效治理。通过“自助泊位政策”明确购车者须在拥有非路边停车位的前提下才可购买汽车。降低建筑配建要求，甚至允许小型建筑不配备停车泊位，并对路边违规停车采取严厉的惩罚措施，超过一小时征收约1000人民币的罚款，并扣2分(满分6分吊销驾照，三次吊销终身禁驾等)。通过严厉的停车治理措施，尽管东京都市圈的小汽车总量大幅度增加，但市中心人均小汽车保有率和出行量却逐步减少，进一步推动了居民选择发达的轨道交通系统出行。东京中心区人均车辆拥有水平只有北京的二分之一，增加的小汽车大部分在城市外围低密度地区。

东京的经验表明，即使城市人口增加、车辆增加，只要城市交通模式与城市规模、形态相适应，交通拥堵问题并非不可解，治理大城市病的关键是转变交通发展方式。城市发展到一定程度，必然面临功能疏解、城市更新，功能疏解不能是简单搬家，否则可是城市拥堵(城市病)搬家。功能疏解不能仅仅是疏解人、疏解功能，更应该疏解车。依靠集约、高效、绿色的轨道交通支撑城市功能的疏解，达到城镇群交通承载能力和城市容量的提升。

3.建设“轨道上的京津冀”是培育现代化都市圈的需要

《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出促进都市圈的发展。《北京城市总体规划(2016-2035)》对城市发展提出了新要求，城市格局正在快速发生变化，城市人口疏解，京津冀协同发展、副中心建设都会带来北京都市圈的发展，城市通勤范围会进一步扩大。

伦敦、巴黎、纽约、东京均以高人口密度的首位城市为核心先后形成了辐射半径超过50公里的通勤圈，且在其都市圈范围内一般都拥有 1000-3000 公里的市郊铁路或区域快线系统来服务大规模的通勤出行，如东京2031公里、伦敦3650公里、纽约2280公里、巴黎1484公里。快速轨道交通是支撑城市扩展的基础骨架和必要条件，市郊铁路(区域快线)是实现城市效率的必然选择。中共中央国务院印发的《交通强国建设纲要》提出都市区1小时通勤，只有大运量、快速、便捷的轨道交通，才能支撑30公里-50公里圈层的出行服务，才能够支撑城镇化的巨大需求。

东京轨道交通经过上百年发展，实现了市郊铁路与地铁的高度融合，二者在站点、制式、运营上已无显著差异，形成了一个一体化、多层次的轨道服务系统，极大提高了轨道交通的覆盖范围，支撑了长距离跨区的快速出行。超大城市的轨道交通必须是多层次的，只有在不同区域选择适宜的轨道交通方式，并使之有效衔接，才能真正满足大都市圈交通需求。

4.建设“轨道上的京津冀”为优化城市空间布局提供契机

世界高密度大城市，如东京、香港等，都非常重视轨道交通对城市发展的引导作用，注重对轨道交通车站及沿线周边的土地进行综合开发，避免城市的无序蔓延。东京建成区多沿铁路线和站点扩张，保证了约60%的居民都居住在轨道站点周边，步行5-10分钟就可到家。站点周边实施高密度开发，增强了城市承载力和活力，也为轨道交通带来客流和效益。东京站、新宿站等重要综合交通枢纽周边建筑容积率都超过10，且融合商业、办公、休闲娱乐等多种功能，满足多样化出行需求。经过多年的发展，东京的综合交通枢纽周边已经成为东京最具活力和商业价值的地区。

东京站出站客流88.7%通过步行疏解(不包括站内轨道换乘)，小汽车比例不到3%。通过步行即可到达单位、学校、商场等目的地，且大约90%左右的步行时间在10分钟内。与东京站相比，北京南站周边主要以居住用地为主，缺乏商业、商务办公、休闲娱乐等功能的开发，土地开发模式与旅客出行需求不一致，多数客流的出行目的地不在附近，而是要通过转乘其他交通工具。在进出站交通方式上，北京南站进出站人流使用小汽车(含出租车)方式比例超过75%。

建设“轨道上的京津冀”，实施轨道交通引导城市群(城市)发展，是进一步提高国土资源集约利用水平的客观需要，对优化城市空间布局，构建便捷、高效的交通出行环境，提升轨道交通网络整体服务水平，具有重要意义。

东京轨道交通沿线容积率情况

东京都市圈综合交通枢纽分布

二、任重道远，砥砺前行

我国城市群发展以及区域综合运输体系建设均处于初级阶段，轨道交通建设的重点还局限于城市中心城范围内的地铁网络，区域轨道交通的建设明显滞后于城市群的发展需要。建设多层次的轨道交通将成为支撑城市空间布局优化和功能疏解的有力推手。建设“轨道上的京津冀”，任重道远。

1.补齐短板，建立市郊铁路系统

支撑现代都市圈交通的主要形态是市郊铁路(区域快线)。与国际大都市相比，北京的轨道系统层次单一，轨道交通建设的重点还局限于城市中心城范围内的地铁网络，大容量、高效率的市郊铁路(区域快线)系统明显滞后于城市群的发展需要，成为短板。《北京城市总体规划(2016-2035)》提出要建立分圈层交通发展模式，打造一小时交通圈，到2035年，区域快线(含市郊铁路)里程不低于1000公里。

2.抢抓机遇，促进轨道与城市协同发展

充分发挥轨道交通(含市郊铁路)在城市空间结构及功能布局中的引导及支撑作用，抓住中心城疏解腾退和分区规划编制机遇，促进轨道交通与城市土地协同发展。一是将人口和就业岗位沿轨道交通线路布设，适当提高容积率。二是提高枢纽周边土地使用集约化程度，注重枢纽出入口与周边城市功能区的衔接，实现枢纽与城市综合开发的一体化。

3.提升效率，加快推动“四网融合”

干线、城际、市郊铁路和地铁的“四网融合”，可提高轨道交通运行效率和吸引力，一是要推动网络、通道资源整合，实现不同层次轨道交通网络、通道资源的合理利用与共享。二是枢纽融合，优化节点衔接换乘。科学布置换乘设施，合理组织换乘客流，提高换乘服务水平。三是运服联合，实现“功能互补，服务兼顾，互联互通，资源共享”一体化服务。四是制度配合。健全相关法律法规、标准规范，构建四网高效畅通的协调机制，克服网络融合体制机制障碍。

4.增强效益，建立多元发展的投融资模式

轨道交通前期投资巨大，全寿命周期的资金需求巨大，目前投融资来源、手段比较单一，轨道交通可持续发展面临严峻挑战。

从国际经验看，“中央政府引导、多方出资、多元发展”的融资建设模式成值得借鉴。德国各城市的地铁轻轨建设资金60%出于联邦政府，其余由州、市政府承担，同时制定鼓励公共交通发展的财税支持政策。美国公共交通建设方面，在建设初期联邦政府出资比例为66.7%，随着《公共交通法》的出台，联邦政府公共交通出资比例最高可达80%。巴黎的地铁建设资金，40%来自中央政府，40%由大区政府提供，另外20%由巴黎地铁公司自筹解决。日本轨道交通的建设资金采取国家补贴、地方投资、发行债券、民间集资和地铁公司自筹等多渠道筹资的办法。

建议加大中央财政对地方城市交通的投入，完善财税补贴机制，加大对地方城市交通的财税支持力度。同时，进一步探索创新交通基础设施建设用地投入、投融资、管理运营模式，在轨道交通(含市郊铁路)、交通枢纽建设中通过优化收费政策、土地综合开发引入社会资本参与，缓解财政压力。(作者：郭继孚 全国政协委员 北京交通发展研究院院长)

责任编辑：慕贝婵